قراءة في تعديل المادة (28) من قانون مجلسي الشورى والنواب مرسوم بقانون رقم 7 لسنة 2024– 2

ماذا لو ان المجلس لم يوفق على مرسوم 28 المتعلق بابطال العضوية هل يعود الحسيني نائبا ؟ .. زوال القوة القانونية للمراسيم بقوانين إذا رفضها المجلسان ليس له أثر رجعي  

‍

‍

‍

‍

‍

يواصل المحامي حسن إسماعيل سرد ورقته في ندوة المنبر التقدمي مساء مس الأول ، حول عدم توافر شرط الضرورة في المرسوم بقانون ، ويقول ، كما تابعتم أن تعديل المادة (28) من قانون مجلسي الشورى والنواب صدر مؤخرا في غيبة المجلسين أي في إجازتهما بموجب أداة المرسوم بقانون رقم (7) لسنة 2024.

ودستور البحرين وضع استثناء تشريعي ، اجاز لجلالة الملك أن يصدر مراسيم بقوانين في غيبة المجلسين ، ويجب عرضها على المجلسين في المواعيد المحددة بنص المادة المذكورة ، فإذا لم تعرض زال ما كان لها من قوة القانون، وإذا عرضت ولم يقرها المجلسان زال كذلك ما كان لها من قوة القانون، ويشترط فيها أن يكون هناك ضرورة لإصدارها في غبية المجلسين، وحسب تعبير الدستور ما يستوجب  الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير ويطلق عليها (مراسيم الضرورة)، كما يشترط فيها بأن لا تكون مخالفة للدستور.

في شرط الضرورة

لم نطلع على مبرر الضرورة أو التدابير الذي لا يحتمل التأخير الذي استندت إليه الحكومة في إصدار التعديل باستبدال المادة (28) من قانون مجلسي الشورى والنواب بأداة المرسوم بقانون، وعليها تقديم هذا المبرر في مذكرته الإيضاحية حين يعرض على المجلسين، ومع ذلك فأنه يمكن نشير إل ما يلي:

أ‌- أن المشرع الدستوري البحريني لم يحدد نوعية الظروف وشروطها التي تستوجب اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير في المادة (38) من الدستور، شانه شأن بعض الدساتير في البلاد العربية كالدستور دولة الكويت ودستور جمهورية مصر العربية، فأنه يتعين الرجوع إلى القواعد العامة في نظرية الضرورة والتي تشترط في هذه الظروف التي تؤدي إلى استخدام أداة مراسيم الضرورة:

• ان يكون هناك خطر جسيم

• وان يكون هذا الخطر حالا.

• وان يتعذر دفعه بالطرق العادية

فلا يجوز لرأس الدولة ان يلجا إلى اصدار لوائح الضرورة في حالة عدم وجود خطر جسيم وحال يهدد كيان الدولة أوفي حالة قدرة البرلمان على مواجهة هذه الظروف، أو في حالة عدم عجز القوانين القائمة عن مواجهتها.

ب-المقرر في القانون والفقه الدستوريين أن الضرورة هي حالة استثنائية فانه لا يجوز التوسع فيها على حساب الأصل في ان تكون سلطة التشريع بيد البرلمان، وإذا كان المقرر أن تقدير الضرورة متروك لرأس الدولة فأن هذا التقدير يخضع لرقابة البرلمان كما يخضع لرقابة المحكمة الدستورية.

ت‌- قد يكون تبرير الضرورة أو التدابير الذي لا يحتمل التأخير الذي ستستند عليه السلطة التنفيذية في صدور المرسوم بقانون محل موضوعنا، هو اكتشافها خلال إجازة المجلسين بعد فض دور الانعقاد الثاني من الفصل التشريعي السادس وجود أعضاء من مجلس النواب لا تتوافر فيهم شروط العضوية عند انتخابهم، فأن هذا التبرير أن ركنت عليه مردود عليه بما يلي:

إن اكتشاف أو علم السلطة التنفيذية بعد انتهاء الدور الأول والثاني من أدوار انعقاد مجلس النواب بوجود بعض أعضاء مجلس النواب فقدوا شروط العضوية عند الانتخاب، لا يجوز الاستناد إليه كتدابير لا يحتمل التأخير يجعلها أن تشرع مرسوما بقانون يعطي الجهات الرسمية الحق في طلب إبطال عضوية عضو مجلس النواب، ذلك لأنه فضلا عن عدم دستوريته كما اسلفنا، فان هذا السلطة بما تملكه من بيانات ومعلومات - وهي وتملكها- عن الناخبين والمرشحين عند إجراء العملية الانتخابية وكان عليها أن تعلم – وهي تعلم- إن كان المرشح لمجلس النواب تتوافر فيه شروط الترشح من عدمه عند الترشح وذلك من خلال اللجنة العليا للأشراف العام على سلامة انتخاب أعضاء مجلس النواب في جميع الأمور التي تعرضها عليها لجان الاشراف على سلامة الانتخاب ويعاون هذه اللجنة العليا الجهاز المركزي للإحصاء الذي يتولى القيام بأعمال التحضير والإعداد للاستفتاء والانتخاب والترشيح والإشراف على جميع الأعمال التقنية اللازمة لذلك، أو من خلال لجنة الإشراف على سلامة الانتخاب في كل منطقة انتخابية التي من ابرز مهامها تلقى طلبات الترشيح وفحصها حسب نص المادة (7) من قانون مباشرة الحقوق السياسية.

فاذا كان الامر كذلك فأن التدابير الذي لا يحتمل التأخير أي شرط الضرورة الذي جعل من السلطة التشريعية لإصدار المرسوم بقانون محل موضوعنا لا يتوافر فيه الخطر الحال الذي يكون على وشك الوقوع يتطلب من السلطة التنفيذية توقيه بإصدار مرسوم بقانون في غيبة المجلسين، فهو قد وقع أو يقع عند تقديم المرشح أوراق ترشحه وفحصها من قبل الجهات أو اللجان المشكلة على سلامة الانتخاب، وعلى وجه الخصوص فحص الشروط التي اوجبها المشرع في المرشح لمجلس النواب فان كان متجنساً مثلا فانه يتعين على لجان سلامة الانتخاب معرفة المدة المشروطة بعشرة سنوات من تجنسه، وما إذا كان يحمل جنسية أخرى من عدمه.

والبناء على ما تقدم فأن إصدار السلطة التنفيذية المرسوم بقانون محل هذا البحث يكون خالف ما اشترطته المادة (38) من الدستور بضرورة وجود الضرورة أو التدابير الذي لا يحتمل التأخير، ويكون مطعون فيه لهذا السبب بعدم دستوريته.

في عدم رجعية المراسيم بقوانين

يقصد بمبدأ عدم رجعية القانون عدم سريان إحكامه على الماضي، أي أن أحكامه لا تسري إلا على ما يقع من تاريخ العمل به ولا تنعطف آثاره على ما يقع قبله، غير انه يجوز استثناء من هذا الأصل سريانها بأثر رجعي إذا نص القانون على ذلك وفي المواد الجنائية إذا كان القانون أصلح للمتهم.

وقد نص دستور مملكة البحرين في المادة (124) على انه (لا تسري أحكام القوانين إلا على ما يقع من تاريخ العمل بها، ولا يترتب عليها أثر فيما وقع قبل هذا التاريخ. ويجوز، في غير المواد الجزائية، النص في القانون على سريان أحكامه بأثر رجعي، وذلك بموافقة أغلبية أعضاء كل من مجلس الشورى ومجلس النواب أو المجلس الوطني بحسب الأحوال).

فكيف هو الحال في المراسيم بقوانين هل يسري أثرها على الماضي؟

كما تعلمون وحسب نص المادة (38) من الدستور أن المراسيم بقوانين تكون لها قوة القانون أي سريانها على الكافة منذ صدورها وقبل عرضها على المجلسين، فاذا لم تعرض عليهما وإذا عرضتها ولم يوافقا عليها زال ما كان لها من قوة، لكن في كلتا الحالتين هل يكون لهذا الزوال من أثر رجعي.

ولنضرب لذلك مثال في الحكم الصادر ببطلان واسقاط عضوية النائب السابق محمد الحسيني إذا تم ذلك طبقا لأحكام المرسوم بقانون محل موضوع هذه الندوة رغم ان هذا المرسوم بقانون لم يعرض على المجلسين ولان له قوة القانون منذ إصداره تم تطبيقه على الحسيني، ولكن لنفترض أن المجلسين رفضا إقراره فيزول ماله من قوة قانونية فهل تزول اثاره التي صدرت في الماضي بمعنى هل يستطيع محمد الحسيني أن يعود نائبا في مجلس النواب؟

لا تجيب المادة (38) من دستور 2002 على هذا السؤال بل تجيب عليه المذكرة التفسيرية في تفسيرها لهذه المادة فتقول (.... ولما كانت القاعدة المقررة أن هذه المراسيم تعتبر نافذة ومرتبة آثارها من تاريخ صدورها إلى حين عرضها على المجلسين، فإنه قد يترتب عليها نشأة مراكز قانونية وحقوق مكتسبة للأفراد خلال تلك الفترة، وحماية لهذه الحقوق والمراكز في حالة عدم موافقة المجلسين على هذه المراسيم، عدلت المادة (38) لتقرر زوال هذه الآثار من تاريخ صدور قرار برفضها من كل من المجلسين أو المجلس الوطني بحسب الأحوال، أو من التاريخ الذي كان يجب عرضها فيه على المجلسين في حالة عدم عرضها. والزوال هنا ليس له أثر رجعي، وهو ما يتفق مع كون أن هذه المراسيم تستمد قوتها من المادة (38) ذاتها، وبالتالي يكون زوالها من تاريخ رفضها ....).

وهذا يعني حسب تفسير المذكرة التفسيرية أن زوال القوة القانونية للمراسيم بقوانين إذا رفضها المجلسان ليس له أثر رجعي فلا يجوز للحسيني العودة إلى المجلس.

ومع قناعتنا الدستورية التامة أن المذكرة التفسيرية للدستور ملزمة، وما ورد فيها من تفسير تعد احكاما مكملة للأحكام الواردة في الوثيقة الدستورية، غير أن لنا الملاحظات التالية:

الملاحظة الأولى:

كما هو واضح من ديباجة المذكرة التفسيرية لدستور 2002 أن المشرع الدستوري في إصداره لدستور 2002، قد اعتمد على مبادئ ميثاق العمل الوطني باعتباره يمثل الإرادة الشعبية ، وعلى انه تعديل على مواد دستور 1973، واطلق على دستور 2002 بأن الدستور المعدل، ومن بين هذه المواد هو تعديل المادة (38) من دستور 1973، والتي تحمل ذات الترقيم في دستور 2002، غير أن هذا التعديل على هذه المادة يكشف كما في غيرها من المواد، أن مشرع دستور 2002 قد تجاوز وعدل من مواد دستور 1973 دون أن يكون لها سند أو دليل في مبادئ ميثاق العمل الوطني يبح له التعديل.

لنقرأ معا المادة (38) كما نص عليها دستور 1973

(إذا حدث فيما بين أدوار انعقاد المجلس الوطني أو في فترة حله ما يوجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير، جاز للأمير أن يصدر في شأنها مراسيم تكون لها قوة القانون، على أن لا تكون مخالفة للدستور أو للتقديرات المالية الواردة في قانون الميزانية.

ويجب عرض هذه المراسيم على المجلس الوطني خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها، إذا كان المجلس قائما، وفي أول اجتماع للمجلس الجديد في حالة الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، فإذا لم تعرض زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون بغير حاجة إلى إصدار قرار بذلك. وإذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي كذلك ما كان لها من قوة القانون ما لم يرَ المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة أو تسوية ما ترتب من آثارها بوجه آخر)

وهو ذات النص الذي سار عليه ومازال كل من المشرع الدستوري في الدستور المصري والكويتي.

واضح وحسب ما اوضحنا سلفا بشأن ذات النص في دستور 2002، أن مشرعه قد ألغى من نص دستور 1973 بأن لا تكون المراسيم بقوانين مخالفة للتقديرات المالية الواردة في قانون الميزانية، كما ألغى (بزولها بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون، ما لم يرَ المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة). دون أن تكون في مبادئ ميثاق العمل الوطني ما يشير أو يكشف عن ضرورة هذا الإلغاء.

الملاحظة الثانية:

تبرر المذكرة التفسيرية تعديل المادة (38) من الدستور زوال هذه القوة القانونية ليس له من أثر رجعي، (بإنه قد يترتب عليها نشأة مراكز قانونية وحقوق مكتسبة للأفراد خلال تلك الفترة، وحماية لهذه الحقوق والمراكز في حالة عدم موافقة المجلسين على هذه المراسيم). والحقيقة أن معظم المراسيم بقوانين التي أصدرتها السلطة التنفيذية طوال الفصول التشريعية للحياة النيابية فيها ليس فيها حماية لحقوق مكتسبة أو مراكز قانونية للأفراد بل فيها انتقاص من هذه الحقوق والمراكز، فتعديلات التقاعد جاءت بمرسوم بقانون وانتقصت من أبرز الحقوق المكتسبة الزيادة السنوية 3%، وفرض الضريبة المضافة الغير مباشرة قننت بموجب مرسوم بقانون، وخصصت الإجراءات التنفيذية بتحويلها إلى القطاع الخاص تمت بموجب مرسوم بقانون، وتقييد السؤال البرلماني والمناقشة العامة ومعظم التعديلات التي جرت على اللائحة الداخلية لمجلس النواب جاءت كذلك بموجب مراسيم بقوانين. فاين هي الحماية للحقوق المكتسبة للأفراد التي تتحدث عنها المذكرة التفسيرية في المراسيم بقوانين؟

ثالثاً: المرسوم بقانون والتجنيس

إذا كان قرار معالي وزير الداخلية بتشكيل لجنة مراجعة لكل من حصل على الجنسية البحرينية بعد 2010 ، للتأكد من صحة البيانات والمستندات التي تم على اساسها نيل شرف الجنسية البحرينية وذلك بناءً على ما أسفرت عنه نتائج التحريات والمراجعات التي قامت بها شئون الجنسية والجوازات والإقامة للحاصلين على الجنسية البحرينية والتي تبين من خلالها وجود اشخاص تحصلوا على الجنسية البحرينية بالمخالفة للقانون أو من خلال تقديم معلومات وبيانات غير صحيحة أو مستندات مزورة، هي خطوة هامة ثمنها المنبر التقدمي مع الجمعيات السياسية القائمة، وأصبحت حديث المجالس الاهلية والفعاليات الشعبية التي أيدتها ، فان المرسوم بقانون محل هذه الندوة وما ترتب عليه من حكم محكمة التمييز كشف بوضوح أكثر ودليل أوضح عن ما سبق وان حذرت منه الفعاليات السياسية والأهلية ومنذ بداية المشروع الاصلاحي ليس فقط من عيوب ونواقص التشريع المتعلقة بالجنسية وبالتجنسين، بل حذرت من الاثار الاجتماعية والاقتصادية والسياسية ومن الهدف من سياسية التجنيس دون النظر إلى العواقب الوخيمة الناتجة والتي ستنتج عن هذه السياسة، فلا يحتاج شعب البحرين بكل طوائفه الذي يعاني من سياسية التجنيس للبحث والتحقيق في مدى قانونية التجنيس فقط بل يحتاج كذلك إلى تحقيق شفاف لملف التجنيس من حيث عدد من تم تجنسيهم مع بيان موطنهم الأصلي والمنافع التي حصلوا عليها تاريخ حصولهم على الجنسية ، وكيفية توزيعهم على مناطق البحرين وعلى الدوائر الانتخابية وبيان مدى تأثير ذلك على الوضع الاقتصادي والاجتماعي والمعيشي للمواطن البحريني وعلى العملية الانتخابية ، وأحسب ان شعب البحرين يحتاج فوق ذلك إلى وقف فوري لعمليات التجنيس.

واذا كانت التعديلات التي جرت على الدستور في عام 2012 قد عدلت المادة (57) البند (أ) المتعلقة بشروط العضوية في مجلس النواب واشترطت (بان يمضي على من اكتسب الجنسية البحرينية عشر سنوات على الأقل، وغير حامل لجنسية دولة أخرى)، وهو الشرط الذي ركنت إليه الجهة الرسمية أمام محكمة التمييز لبطلان واسقاط عضوية الحسيني فان قانون الجنسية الصادر قبل الاستقلال في عام 1963، حين وضع في المادة (6) الشروط التي اشترطها لمنح الجنسية البحرينية للأجنبي ، لم يضع ضمن الشروط  ولا في الاستثناء الوارد عليها ابتداء لمنح هذه الجنسية التخلي عن جنسيته الاصلية بحيث لا يتم منحها له الا اذا قدم ما يدل على هذا التخلي، وهو ما يفسر تفاخر وتباهي من حصل على الجنسية بالتجنس عبر وسائل التواصل الاجتماعي بانه يحمل جنسيته الاصلية والجنسية البحرينية في آن وبطريقة تنال من شرف الجنسية البحرينية.

لاشك انكم تابعتم مناشدة ابنة المحرق الاصلية زوجة الحسيني وهي بحرينية تحمل الجنسية البحرينية أبا عن جد، وقد استجاب جلالة الملك مشكورا على إعادة الجنسية إلى أولادها القصر، وقد تفاعل شعب البحرين مع هذه المناشدة، غير أن هناك وقبل استجابة من كان يرى عبر تقنية الفيديو أن القانون يجب أن يطبق على الجميع بعيدا عن الجوانب الإنسانية، ولا يجوز أن يطبق جزء منه ويترك جزء آخر مستشهدا بنص المادة (9) من قانون الجنسية التي نصت حالات فقد الجنسية بالنص على انه يفقد البحريني  إذا تجنس مختاراً بجنسية أجنبية دون إذن سابق من وزير الداخلية، واذا فقد شخص الجنسية البحرينية، بموجب هذه المادة، فقدها معه أولاده القاصرون، وكتب هذه المادة وهو يتحدث عبر الفيديو مؤكد صحة الجهة الرسمية قيامها بسحب الجنسية من أولاد الحسيني.

غير أن صاحبنا المستشهد بهذه المادة يخلط ما بين حالات سحب الجنسية وفقد الجنسية، فالمادة (9) لا تنطبق على أولاد ابنة المحرق فهي تتعلق كما اوضحنا بفقد الجنسية إذا تجنس البحريني مختارا بجنسية اجنبية واحسب أن المقصود هو البحريني الذي اكتسب الجنسية البحرينية بصفة أصلية، فلا يصح القول إن الحسيني فقد الجنسية بل سحبت منه، لأنه لم يتجنس مختارا بجنسية اجنبية بل كان محتفظاً بجنسيته الأصلية.

ولتعزيز وجه نظرنا أن مشرع قانون الجنسية أفرد أحكاما خاصة في المادة (8) وعنوانها بسحب الجنسية البحرينية من الأشخاص المتجنسين فنصت على أنه يجوز بمرسوم بناءً على عرض وزير الداخلية وبعد موافقة مجلس الوزراء سحب الجنسية البحرينية من الشخص المتجنس في حالات حصرتها ومن بينها حالة البند (ج) إذا استرد المتجنس جنسيته الأصلية دون إذن سابق من وزير الداخلية، ونصت هذه المادة على بند هام على أن سحب الجنسية في هذه الحالة وحالات أخرى من الشخص وحده.

أذن هذه المادة هي التي كان يتعين تطبيقها على أولاد الحسيني فلا يجوز سحبها عنهم لصراحة النص على أنه تسحب الجنسية من المتجنس وحده في حالة استرداه لجنسيته الأصلية، ويكون قرار سحب الجنسية عن أولاد الحسيني جاء بالمخالفة لنص المادة (8) من قانون الجنسية.

لكن السؤال المشروع هو إلى متى يظل هذا العوار في قانون الجنسية بل في إجراءات تنفيذه، فتاتي المشكلة ثم مناشدة ثم حلها بمكرمة؟

‍